編者按：3月16日，第十屆全國人民代表大會第五次會議以高票通過了《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)。《物權法》的通過是我國法制建設的一件大事，對于堅持社會主義基本經濟制度，規范社會主義市場經濟秩序，維護廣大人民群眾的切身利益，激發全社會的創造活力，實現全面建設小康社會目標，構建社會主義和諧社會，具有十分重要的意義。

　　強化物權對環境保護會產生什么影響？《物權法》對環境保護做了哪些規定？《物權法》通過后，如何進一步推進環境法制建設？這些都是環境保護工作者迫切需要了解和思考的問題。本報特約請國家環境咨詢委員會委員、全國人大環境與資源保護委員會法案室主任孫佑海對此進行深入解讀，以饗讀者。

　　尋求經濟性與生態性的平衡

　　要正確認識物的雙重屬性，既要充分發揮物的經濟價值，又要發揮物的生態價值

　　《物權法》上所指的物，包括動產和不動產。長期以來，多數人士僅僅注意物的經濟性而漠視生態性，這是導致環境保護工作不被重視的深層認識原因之一。

　　實際上，《物權法》上所指的物，具有雙重屬性:一是經濟性，即物的經濟價值，包括使用價值和交換價值；二是生態性，即物的生態價值或稱環境功能。

　　《物權法》調整物權關系，主要回答了3個問題:一是物屬于誰，誰是物的主人，即通過明確物的歸屬來明晰產權；二是物的權利人對物享有哪些權利，他人負有哪些義務，即明確權利人對物的支配權；三是怎樣保護物權，侵害物權者要承擔哪些民事責任。以上3個方面主要是從物的經濟價值而言的。

　　然而，物對人發生作用，既有經濟性，也有生態性，即具有環境功能。例如，一片森林，在為人類生產木材的同時，又具有凈化空氣和涵養水源等多項環境功能。在現實生活中，物的經濟價值往往被物權人所獨享，而生態價值的受益人則是不特定的，具有“外部性”。基于這個特點，物的權利人往往重視物的經濟價值，缺少追求物的生態價值的內在動力，而當這兩種功能發生沖突時，物權人必然先追求物的經濟價值而犧牲其生態價值。如森林的多數權利人在需要資金時首先想到的是如何砍伐林木實現交換價值，不會為了全球人類的利益而堅決保衛這片森林。

　　物的經濟價值與生態價值的沖突，在用益物權的行使中表現得尤為明顯。例如，土地承包經營權人為了在有限的承包期內創造最大的經濟收益，就有可能采取掠奪性的生產方式進行生產，從而使地力加速衰減，生態遭受破壞。再如采礦權人為了在批準的采礦期內最大限度地獲取利潤，就有可能“采富棄貧”，其結果是既浪費礦產資源，又嚴重破壞生態環境。

　　由于時代的局限，傳統意義上的《物權法》僅僅重視物的經濟價值，漠視物的生態價值，更不可能在上述兩種功能之間做出平衡。如果沿襲傳統觀念來強化物權，僅僅強調發揮物的效用激發人們創造物質財富的積極性，而不對權利人如何保護環境做出強制性規范，那么，它對環境的影響就是負面的，甚至在一定條件下將是災難性的。因此，在當今我國樹立和落實科學發展觀的態勢下，我們在制定《物權法》時，必須順應時代要求提出新的原則，這就是既要充分發揮物的經濟價值，又要發揮物的生態價值，努力追求兩者之間的平衡和協調，以實現經濟與社會的可持續發展，并為全球的環境保護事業做出應有的貢獻。

　　為環境資源立法留有空間

　　《物權法》代替不了環境立法、行政立法和經濟立法

　　總體上看，《物權法》作為一部財產法，對明晰產權關系、發揮物的效用、激發廣大人民創造財富的熱情將發揮巨大作用。對強化物權后可能帶來的環境問題，立法機關予以高度重視，在《物權法》中做了諸多有利于環境保護的規定。

　　但是，必須清醒認識到，《物權法》畢竟是一部調整平等主體之間以產權為中心的財產關系的基本法律，它不可能承載更多的使命和責任，也代替不了環境立法、行政立法和經濟立法。盡管《物權法》中做了一些有利于環境保護的規定，其作用也是有限的。因此，為了推進環境和資源保護事業，今后必須進一步強化環境法治。值得高興的是，《物權法》第八條“其他相關法律對物權另有特別規定的，依照其規定”的規定，為今后環境資源法的制度創新留下了空間。

　　要進一步抓緊環境資源保護的立法工作。當前，在污染防治方面，要抓緊《水污染防治法》和《大氣污染防治法》的修改工作，抓緊制定《土壤污染防治法》的研究準備工作。在資源節約和保護方面，要抓緊制定《循環經濟法》、《海島保護法》、《自然保護法》，抓緊修改《土地管理法》、《節約能源法》、《礦產資源法》、《水土保持法》。還要抓緊制定《侵權責任法》。許多學者近年來一再建議制定環境基本法、土地法以及生態補償法等法律，對此，有關方面應抓緊研究。

　　各級政府及有關部門要按照依法行政的要求，加強和改善行政執法，落實行政執法責任制。環境執法部門要嚴格按照法定權限和程序行使權力，認真履行職責。

　　與此同時，要強化人大及其常委會的監督工作。今年是《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》實施的第一年。各級人大常委會要以實施《監督法》為契機，進一步加強和改進監督工作，依法規范監督形式，嚴格執行監督程序，努力增強監督實效。要按照建設資源節約型和環境友好型社會的要求，圍繞“十一五”規劃確定的節能減排等約束性指標的落實，有針對性地開展環境資源法律、法規實施情況的監督檢查，以推動可持續發展戰略的全面實施，真正把我國的環境和資源保護工作提高到一個新水平。

　　

　　《物權法》的“綠化”和“生態化”

　　以人為本、全面協調可持續發展的科學發展觀的提出，使《物權法》做出一系列有利于環境和資源保護的規定

　　物權是一種財產權，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權。

　　在《物權法》的起草審議過程中，黨中央提出了以人為本、全面協調可持續發展的科學發展觀。因此，在制定《物權法》時，如何既要鼓勵充分發揮物的效用，又要使《物權法》盡可能“綠化”和“生態化”，盡可能為保護環境和資源服務，一直以來是環境資源保護部門和有關學者的強烈要求。全國人大及有關部門對此很重視，針對物權行使中可能出現的問題，在《物權法》中做出了一系列有利于環境和資源保護的規定。

　　這些內容，是以對權利的保護或限制的形式表現出來的。無論是通過約束義務人的行為來保護物權，還是通過約束權利人的行為限制物權，都在客觀上有利于環境和資源保護工作。

　　

　　對所有權的保護與限制

　　法律的一系列規定在客觀上有利于環境和資源保護工作

　　一、對國家所有權的保護

　　《物權法》對國家所有權的保護，首先是明確國家所有權的范圍。主要規定有，“礦藏、水流、海域屬于國家所有”；“城市的土地，屬于國家所有。法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地，屬于國家所有”；“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規定屬于集體所有的除外”；“法律規定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有”；“無線電頻譜資源屬于國家所有”；“法律規定屬于國家所有的文物，屬于國家所有”；“國防資產屬于國家所有”；“鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施，依照法律規定為國家所有的，屬于國家所有”。以上確權的規定，對任何企圖侵占破壞國有資源的行為，都是強有力的約束。《物權法》同時還規定，“國有財產由國務院代表國家行使所有權”；“國家所有的財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞”。這些規定為國家保護和合理利用自然資源、改善環境，創造了有利的條件。

　　二、對集體所有權的保護和限制

　　《物權法》對集體所有權的保護，主要規定是:明確了集體所有的不動產范圍，即“法律規定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂；集體所有的建筑物、生產設施、農田水利設施”等；明確了“集體所有的財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、破壞”；明確了政府征收集體所有土地的權限和程序，并要求:“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”以上規定，從保護集體所有權的角度，對可能發生的破壞農村生態環境的行為設置了制約措施。

　　法律對集體所有權的限制，主要規定是:第一，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。這里的“任何單位”，包括農村集體。第二，國家為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地及其他不動產。這就是說，在“公共利益”的原則下，集體利益要服從國家利益。第三，國家實施土地用途管制。《物權法》明確:“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地、控制建設用地總量。”

　　國家對耕地保護之所以日趨嚴格，是由我國的國情決定的。我國人口多、耕地少，現全國耕地保有量只有18.3億畝，人均耕地只有1.4畝，是世界平均水平的1/3。十屆全國人大四次會議批準的《“十一五”規劃綱要》規定，到2010年，耕地保有量必須保持18億畝，這是一項約束性指標，是不可逾越的底線。實行最嚴格的土地管理制度，對于防止農村生態破壞，必將產生積極的作用。

　　三、對私人所有權的保護和限制

　　《物權法》對私人所有權的保護，主要規定是:“私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產工具、原材料等不動產和動產享有所有權”；“私人合法的儲蓄、投資及其收益受法律保護”；“私人的合法財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、破壞”等。

　　在城市，隨著住房制度改革，越來越多的城鎮居民擁有自己的房屋，而且大量集中在住宅小區內，業主的建筑物區分所有權已經成為私人不動產物權中的重要權利。《物權法》從維護業主的合法權益出發，明確規定業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分如電梯等公用設施和綠地等公用場所享有共有和共同管理的權利。這些規定，進一步完善了保護私有財產的法律制度，在一定意義上有利于節約資源。

　　《物權法》對私人所有權的行使，也有約束性要求。例如規定:“物權的取得和行使，應當遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權益”；“侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責任”；“侵害物權，除承擔民事責任外，違反行政管理規定的，依法承擔行政責任，構成犯罪的，依法追究刑事責任”。這些約束性的規定，有利于防止私人所有權的濫用，客觀上有助于保護環境。

　　《物權法》對私人所有權的限制，還表現在從環境保護的角度對建筑物業主的行為提出要求。第六章“業主的建筑物區分所有權”規定:“業主對其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權利。業主行使權利不得危及建筑物的安全，不得損害其他業主的合法權益。”還規定:“業主不得違反法律、法規以及管理規約，將住宅改變為經營性用房。業主將住宅改變為經營性用房的，除遵守法律、法規以及管理規約外，應當經有利害關系的業主同意。”同時規定:“業主大會和業主委員會，對任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規定飼養動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業費等損害他人合法權益的行為，有權依照法律、法規以及管理規約，要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨害、賠償損失。業主對侵害自己合法權益的行為，可以依法向人民法院提起訴訟。”這些規定，對于保護城市以及社區環境具有直接的促進作用。

　　

　　相鄰環境關系法有明文規定

　　反映了現代社會對環境保護的要求

　　在《物權法》的“所有權篇”中，還設立了相鄰關系制度。所謂相鄰關系，是指相互毗鄰的兩個以上不動產的權利人，在通行、通風、采光等方面根據法律規定產生的權利義務關系。相鄰關系制度的主要功能，是平衡協調不動產相鄰各方的利益關系，防止出現一方不正當行使不動產權利，損害相鄰權利人利益的現象，以實現相鄰各方共同生存、共同發展。例如，建造一座大樓，應當注意到周圍居民的采光、通風等權利；工程施工時，應當盡量減少排放噪聲。

　　相鄰關系表現在許多方面，相鄰環境關系是其中最為重要的內容之一，包括因用水、排水、通行、通風、采光等產生的相鄰環境關系。

　　《物權法》第七章對相鄰關系做了專門規定:

　　一是處理相鄰關系的原則，即有利生產、方便生活、團結互助、公平合理。

　　二是要求相鄰各方相互提供便利。例如規定:在用水、排水方面，不動產權利人應當為相鄰權利人用水、排水提供必要的便利；在通行等方面，不動產權利人對相鄰權利人因通行等必須利用其土地的，應當提供必要的便利。

　　三是要求相鄰各方自我約束。例如規定:建造建筑物，不得違反國家有關工程建設標準，妨礙相鄰建筑物的通風、采光和日照；在生產和生活中，不動產權利人不得違反國家規定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質。

　　以上規定，不僅吸收了傳統民法關于相鄰關系的規定，而且反映了現代社會對環境保護的要求。落實這些規定，有利于發展生產、方便生活，也為解決相鄰權利人之間的環境糾紛，提供了法律依據。

　　

　　對用益物權的保護和限制

　　以法律規定探求用益物權與環境保護矛盾的解決之策

　　《物權法》在設定用益物權的同時，要求“用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定”。

　　由于現代各國物權法貫徹效益原則，已經逐漸放棄了傳統的注重對物的實際支配和保護，轉而注重財產的價值形態和利用，因而用益物權制度在《物權法》中占有重要地位。

　　與所有權相比，用益物權的行使可能對環境保護有著更多的不利影響。主要原因是:第一，從人的本性看，既然用益物權是權利人對他人所有的財產享有占有、使用和收益的權利，是利用“他人所有的財產”取得收益，那么從人的本性看，不可能像對“自己的財產”那樣從內心里珍惜愛護。第二，從經濟動因看，我國實行的自然資源有償使用制度，主要針對用益物權。既然對自然資源的利用是有償的，那么，用益物權人作為一個“經濟人”，必然要在資源利用過程中千方百計獲取利潤，否則，他就不能及時、足額地向所有權人繳納有償使用資源的費稅，并在經營中盈利。而要實現這一目標，用益物權人往往會不惜以犧牲環境為代價從事生產開發，從而造成環境問題。加之用益物權一般均有期限的要求，這也是促使用益物權人在權利期間內“拼資源”攫取最大利潤，加劇生態破壞的又一個原因。

　　由此可見，用益物權與環境保護的矛盾，和經濟發展與環境保護的矛盾，原理大體一致。因此，《物權法》在設定用益物權的同時，要求“用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定”，以保證用益物權的行使沿著正確的軌道進行。現以土地承包經營權和建設用地使用權為重點，分述如下:

　　一、對土地承包經營權的保護和限制

　　土地承包經營權是公民和集體經濟組織依法對集體所有或者國家所有依法由集體使用的土地所享有的承包經營的權利。

　　設立農村土地承包經營權具有創新性。從安徽鳳陽農村開始的土地承包，在全國推廣初期，法律上采取合同法的規則進行調整，以此來保護承包關系。隨著土地承包實踐的發展，逐漸呈現運用物權手段加以調整以保護承包者權益的發展趨勢。1986年制定的《土地管理法》明確規定，“土地的承包經營權受法律保護”；1998年修訂后的《土地管理法》加大了對土地承包關系的保護，以法律的形式規定了土地承包權的期限為30年；2002年8月通過的《農村土地承包法》，對農村土地承包關系做了全面的規定。

　　目前，耕地流失和破壞的一個重要原因就是農村集體經濟組織的負責人對土地的轉讓享有事實上的決定權，而廣大農民對土地的轉讓沒有實質權利，這在很大程度上是由于農民沒有將承包經營權作為一種物權來行使。其結果，不僅農民的利益受到極大損害，也導致農民對土地的保護越來越不關心。

　　為了賦予農民長期而有保障的土地使用權，《物權法》設專章規定了“土地承包經營權”。規定:“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產”。承包期為30年或30年以上。耕地、林地、草地的承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。承包期內，發包人不得調整和收回承包地。今后，如果鄉鎮、村和村民小組的負責人擅自非法調整和收回土地，承包經營權人就能夠以其承包經營權受到侵害為由，依據《物權法》的規定請求法院宣告此非法調整和轉讓行為無效。在《物權法》明確了土地承包經營權成為農民的長期穩定的物權后，尤其是明確了承包期屆滿后可以按照國家有關規定繼續承包，這就解決了農民為追求眼前利益而對土地進行掠奪式經營的擔憂，農民就會真心投入對農地的保護，并有效防止農地的流失。《物權法》還明確，宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關規定。其要義在于，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。禁止城鎮居民在農村購置宅基地。上述規定，是從我國人多地少的實際情況出發的，反映了農村環境資源保護的迫切需要。

　　二、對建設用地使用權的保護與限制

　　我國過去長期推行的國有土地無償、無限期使用制度，造成了土地資源的不合理配置和嚴重浪費。自20世紀80年代中期以來推進的土地使用制度改革，變無償使用為有償使用，改變了過去盲目占有土地、嚴重浪費資源、使用效益低下的現象，并增加了國家財政收入，促進了城市建設的發展。《物權法》確認了國有土地使用制度的改革成果，專設“建設用地使用權”一章，創設了建設用地使用權制度。

　　實施建設用地使用權制度，必須與實施最嚴格的土地保護制度結合起來。為此，《物權法》在以下3個方面做了規定:一是嚴格規范建設用地使用權的設立方式，制止違法違規用地行為。規定:“嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權。采取劃撥方式的，應當遵守法律、行政法規關于土地用途的規定”。還規定:“工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取拍賣、招標等公開競價的方式出讓。”二是建立節約用地的新機制，切實提高土地利用效益。例如根據我國實際并參照國外經驗，此章規定，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。這個規定，必將推動地上、地下空間的開發和利用，從而進一步節約土地資源。三是堅持土地用途管制制度。上述要求，支持了土地資源節約的管理工作，必將促進城鄉環境保護工作的開展。

　　此外，《物權法》對地役權的設定和行使，也做了有利于環境保護的規定。

　　

　　對擔保物權的保護與限制

　　設立擔保物權有助于保護環境和資源

　　擔保物權是以擔保債權的實現為目的，以標的物價值的優先受償為內容，原則上它追求的不是物的使用價值，而是物的交換價值，因而擔保物權具有價值性和變價性。擔保物權的這種社會作用不僅能夠穩定交易秩序，而且還能夠防止債務人毀壞財產、破壞資源，從這個意義上講，設立擔保物權有助于保護環境和資源。

　　例如，《物權法》規定:抵押人的行為足以使抵押財產價值減少的，抵押權人有權要求抵押人停止其行為；以法律規定的土地承包經營權抵押的，或者以鄉鎮、村企業的廠房等建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押的，實現抵押權后，未經法定程序，不得改變土地所有權的性質和土地用途。這些規定，有利于環境和資源保護。

　　再如《物權法》中關于耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權一般不得抵押的規定，對于保護農民集體所有的土地資源，防止因農村不穩定帶來的生態破壞具有現實意義。